创新以工代赈扶贫工作机制
推进社会主义新农村建设
---河南省发展和改革委员会
（2007年8月22日）
河南省地处中原，面积16.7万平方公里，人口9800万人，其中，农业人口7000多万人，是全国第一人口大省。现有国家扶贫开发工作重点县31个，省扶贫开发工作重点县13个，有85个革命老区县。截止2006年底，有贫困人口577万人，其中：绝对贫困人口121.8万人，占全国绝对贫困人口的5.7%，低收入贫困人口455.2万人，占全国低收入贫困人口的12.8%。
近年来，我省以工代赈工作在国家发改委的大力支持和指导下，在省委、省政府的正确领导下，认真落实科学发展观，创新机制，抢抓机遇，真抓实干，在促进贫困地区经济发展和社会主义新农村建设方面取得了明显成效。重点县农民人均纯收入不断增加，贫困人口数量持续减少。2003年以来，共有345万人脱贫和解决温饱，2006年底全省44个重点县农民人均纯收入2752元，比2002年增加947元，年均增长11.2%，较全省同期增速快0.98个百分点。这些年来，通过国家和省投入大量的以工代赈资金，建起了一大批以工代赈项目工程，使我省贫困地区基础设施条件得到了很大改善，农业结构调整步伐和产业化进程明显加快。以工代赈在我省贫困地区发挥了很好的经济和社会效益，大大地改善了我省贫困地区群众的生产、生活和生存条件，以工代赈把党的温暖带给了贫困地区的千家万户，受到了贫困地区广大干部群众的充分肯定和拥戴。
今年上半年，我们按照国家发改委的要求，开展了“做好扶贫开发工作，促进贫困地区加快发展”主题调研活动，通过调研，我们发现基层以工代赈工作有许多好的经验和做法，同时也存在一些问题，感到在新时期我省以工代赈工作任务仍然很重，需要我们更新观念、创新机制和扎实工作。下面就我省开展调研的情况和以工代赈扶贫开发工作及机制创新等方面作一汇报。
一、健全各项制度，不断改进和加强管理
（一）、认真贯彻落实国家以工代赈政策
多年来，我省对以工代赈扶贫开发工作非常重视，省委、省政府主要领导经常过问以工代赈工作，主管副省长经常召集会议，研究新时期新形势下如何做好以工代赈扶贫开发工作，制定切合我省实际的扶贫开发政策和措施。特别是党的十六大以来，党中央把“三农”问题作为工作重点，提出建设社会主义新农村和构建和谐社会的战略目标，省委、省政府更加重视以工代赈扶贫工作，把以工代赈工作作为推进社会主义新农村建设的一项重要工作来抓，对以工代赈工作提出了更高、更严的要求。工作中，我们严格执行国家以工代赈政策措施，并结合实际，制定了管理办法和相关制度，精心组织，认真抓好各项工作的落实。
（二）、进一步制定和完善管理规章和制度
以工代赈工作开展以来，国家先后制定了一系列的以工代赈管理办法和政策，使整个以工代赈工作有章可循。在执行国家以工代赈有关文件精神的基础上，结合本省实际，我省又先后制定了河南省《关于进一步加强以工代赈管理工作的通知》、《河南省以工代赈项目管理补充规定》、《河南省以工代赈管理手册》《河南省以工代赈劳务报酬管理办法》、《河南省以工代赈检查办法》等相关政策，进一步明确了各级政府和发改、财政、扶贫、审计等部门在以工代赈工作中的地位和作用，明确了省、市、县代赈部门的职能和责任，从体制上保证了以工代赈工作的顺利开展。这些制度的建立，使我省的以工代赈工作逐步走上了规范化、制度化的管理轨道，为做好以工代赈工作奠定了基础。
（三）、加强项目和资金管理，确保工程建设质量
以工代赈工作的核心是项目和资金管理，重点是工程建设质量。这些年来，我省以工代赈工作始终把项目和资金管理作为工作的重中之重，加大管理力度，保证了以工代赈工程建设质量。
1、严格按照基本建设程序管理项目。我们认真按照国家发改委的要求，始终把严格计划管理放在首位，坚持按照基本建设程序管理项目。一是严格以工代赈计划的编制。对上报的年度以工代赈建议计划，各级代赈部门认真调查研究，进行科学论证，慎重筛选确定建设项目，逐级上报，层层把关，有效地保证了各年度以工代赈建设计划的准确性、可行性和合理性。二是严格以工代赈计划的实施。每年计划下达后，各县都按要求认真编制实施方案，报省辖市审批后，认真组织实施。在实施过程中，较好地落实了项目法人责任制、招投标制、质量监理制、竣工验收制、资金拨付报帐制和质量责任追究制等若干制度和规定，较好地把住了工程建设质量关，保证了以工代赈工程质量。三是明确各级管理的责任。省级负责对项目的审查、审批、把关，对项目进行全过程监控，谁审批谁负责；市级负责对项目的监督、检查、指导、把关，要求市、县以工代赈办在项目管理中做到“三到场”即：“项目申报考察到场，项目实施督查到场，项目竣工验收到场”，对县里上报的项目，市级严格把关，对项目逐个实地核查，并将核查结果由责任人签字后上报；县级负责对项目的全过程管理，从项目的立项、实施、后期维护等均由县里负责。以工代赈项目的管理，形成了分工明确，各负其责，各记其功，形成合力的良好局面。四是认真贯彻国务院关于投资体制改革决定，建立以工代赈计划快速通道机制。为了加快项目实施进度，提高工作效率，从2004年开始，我省改变了过去把以工代赈计划下到市，由市再分解下到县的做法，省直接把年度计划下达到县，从而节省了时间，方便了基层，提高了工作效率，加快了项目实施进度。五是切实维护计划的严肃性。每年计划下达前，省和市、县进行衔接，充分征求意见，同市、县达成一致意见后再正式下达计划。一旦计划下达后，坚决维护计划的严肃性，不允许擅自调整建设计划，因客观情况确需调整的，严格按程序报批，保证了计划的严肃性。六是坚持检查制度。省里每年都要组织一次大规模的全省以工代赈工作检查，市、县每年组织两次以上的自查，平时省还组织一些抽查，对检查结果进行通报，对检查出的问题，要求及时整改与纠正。对以工代赈工作好的市、县给予奖励，对差的市、县给予处罚，收到了很好的效果。七是建立项目后期管护制度，使代赈项目长期发挥效益。项目后期管护结合本地实际，采取多种形式，建立管护制度。我省主要采取一是由村级负责管护；二是交通项目区由群众栽上行道树，道路由群众养护，树木由群众所得；三是较大的水利项目设施，由县水利部门负责管护。使以工代赈工程较好地发挥了长期效益。
2、统筹规划，集中连片，发挥规模效益。以工代赈扶贫开发工作是国民经济和社会发展的重要组成部分。我省始终把以工代赈扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展计划统筹考虑，坚持集中连片，进行综合开发和治理，确保以工代赈资金发挥规模效益。一是坚持“两个保证”（即宁可少干项目，也要保证发放劳务费；宁可少干项目，也要保证工程质量）和“三个集中”（即集中行业、集中布局、集中资金）的原则，在资金安排上，坚持以项目定资金，资金跟项目，不搞平均分配或面面俱到。必要时整合使用各方面扶贫开发资金，集中力量办大事，取得了很好的效果。二是加强同有关部门的沟通和衔接。申报和确定以工代赈项目时,做到与交通、水利、扶贫等相关部门衔接，防止了重复申报建设项目。三是建立以工代赈项目库。按照《河南省农村扶贫开发规划（2003——2010年）》和《河南省以工代赈建设规划》的整体要求，在调查研究、认真筛选和充分论证的基础上，省、市、县三级分别建立了以工代赈项目库。每年申报或确定以工代赈建设项目时，原则上都从项目库中选择，避免临时确定建设项目，减少了项目选择的盲目性及人为因素。特别是近几年国债示范项目的实施，以工代赈项目坚持统筹规划，集中连片，进行综合开发和治理，发挥规模效益取得了很好的效果，为贫困地区的经济发展和带动贫困农民脱贫致富作出了很大贡献。
3、落实劳务报酬，增加农民收入。通过吸纳当地贫困群众参与以工代赈工程建设，按时足额发放劳务报酬，直接增加贫困群众的收入，在不断改善贫困地区基础设施条件的同时，也体现了以工代赈的赈济特点，使群众得到“双赢”。在执行以工代赈劳务报酬政策上，我们严格按照国家发改委的要求，认真抓好工作落实。一是把能否落实劳务报酬作为立项和审批的必要条件，不能落实劳务报酬的项目不予立项和审批。二是省、市、县三级加强了对发放劳务报酬工作的管理。省下发了《关于以工代赈项目支付劳务报酬有关问题的通知》和《河南省以工代赈劳务报酬管理办法》，对群众参与以工代赈项目建设，如何发放劳务报酬作出了具体规定。三是加大了监督和检查力度。省代赈办在每年统一组织的全省以工代赈工作检查时，也把落实以工代赈劳务报酬作为重点。2002年—2006年，我省按照国家要求，共落实发放劳务报酬26042万元，直接增加了贫困地区农民的收入。
4、实行项目公示制，增加以工代赈工作的透明度。2004年5月，国务院扶贫开发领导小组下发了《关于建立和推行扶贫资金项目公告公示制的通知》，这是国家强化扶贫资金监督管理，确保项目安排和资金使用的公正、公平、公开、透明，提高资金使用效益的重要举措。我省严格按照国家要求，对所有以工代赈资金的使用都要求在项目实施地点和受益范围内进行公告。从各重点县实际出发，充分利用报刊、广播、电视、政务公开栏等形式进行公告或公示，要求各县在收到省下达的以工代赈年度计划后，在10个工作日内进行公告，公示时间不少于7天。项目建成后，均要设立永久性标志牌进行长期公示。从而增加了以工代赈项目建设和资金使用的透明度，受到群众的好评。
5、加强资金管理，确保资金安全使用
以工代赈资金管理，是以工代赈工作的重要环节，多年来，我们发改部门和财政部门积极配合，关系协调，共同管好用好以工代赈资金。我省在以工代赈资金管理上，认真落实财政县级报帐制规定，规范以工代赈资金管理。2002年，按照财政部关于《财政扶贫资金报帐制管理办法》规定，省财政厅、省扶贫办和省计委联合下发了《河南省财政扶贫资金县级报帐制管理暂行办法》，全省扶贫开发重点县按照要求全部实行了县级报帐制。有效地保证了以工代赈资金安全，从制度上控制了项目建设资金被挤占、挪用、拖欠等不良现象的发生。各级代赈部门对代赈资金适时监控，省代赈部门每年对以工代赈项目检查时，对资金使用情况要作全面检查，有效地保证了以工代赈资金的使用安全。
二、 深入开展调研，把握好以工代赈的省情特点和规律
坚持深入实际，开展以工代赈工作调研，已成为这些年来我省认真坚持的一项制度。今年上半年，我省按照国家发改委要求，对全省44个重点县136个贫困乡（镇）408个贫困村进行了集中调研，采取省、市、县相结合，普遍调研与重点调研相结合，座谈与走访相结合的方法，省里组成五个组，利用检查全省以工代赈工作的机会，对每个县调研一个乡两个村，市、县也分别开展了调研，共收回调查表452份，召开县、乡、村座谈会120多次，走访群众520多人次，收到市、县调查报告43遍。通过调研，我们感到多年以工代赈工作的开展，切切实实为贫困地区建设了一大批群众期盼的基础设施项目，贫困地区群众“行路难、吃水难、浇地难”的三难问题得到了逐步解决，贫困群众的生产生活条件得到了大大改善，以工代赈为推动贫困地区经济发展，增加农民收入，带动贫困群众脱贫致富起到了很重要的作用。通过调研分析，我们认为在新阶段，我省贫困问题有以下几个特点：一是贫困区域化趋势明显。河南地处中部地区，由于地形多样，自然条件复杂，在现代经济环境中，形成了一些具有明显人文、地理特征的贫困区域。第一是传统的平原农区。例如，地处豫东、豫东南的商丘、周口、驻马店、信阳等黄淮四市2006年底农村贫困人口就有305.81万人，占全省贫困人口的49.94%；这一区域的15个国家扶贫工作重点县还有贫困人口154.2万人，占全省贫困人口的26.8%，占这15个县乡村人口的12.57%，贫困发生率远远高出全省水平。平原农区人口稠密、资源匮乏，产业单一，粮食生产比较效益低下，县乡财政困难，劳动力素质不高等因素成为农民增收缓慢、脱贫困难的重要原因。第二是黄河滩区。河南境内黄河滩区面积约2600平方公里，涉及20个县、1548个村、106万居住人口和280万亩耕地。这一区域在不断与洪涝灾害的斗争中做出了突出贡献和巨大牺牲，但也在与大自然的反复抗争中饱而复饥，暧而复寒。仅台前一个县，就还有9.8万贫困人口，占该县乡村人口的30.31%，这样高的贫困发生率在我省是第一个，在全国也是不多的。第三是豫西深山、石山区。这一区域聚集着8个国家扶贫工作重点县，有贫困人口57.76万人，占这8县乡村人口的15.58%，贫困发生率最高的卢氏县为22.97%。这些地方耕地面积少、土层瘠薄，不少地方所打粮食不足糊口、吃水困难、交通不便、生态环境恶化，成为致贫的重要原因。第四是革命老区。我省44个扶贫工作重点县中有38个是老区县，31个国家扶贫工作重点县中有27个是老区县，有248个老区乡镇。最为典型的是信阳市大别山区8县2区，属鄂豫皖革命根据地，目前仍有贫困人口56.14万人，占当地乡村人口的10.33%。新县是全国闻名的将军县，其贫困发生率高达11.23%。二是贫困人口多，脱贫难度大。我省现仍有近600万贫困人口，占全国贫困人口的9.2%，而这些贫困人口大多分布在深山区、石山区、黄河滩区、淮河低洼易涝区和革命老区，自然灾害频繁，这些地方基础设施薄弱，经济发展缓慢，一些贫困群众思想观念落后，存在“等、靠、要”和小富即安的思想，由于基础设施差，许多贫困农民走不出大山，思想封闭，开放意识不强，守土安贫，脱贫难度大。三是贫困乡村基本生产生活条件还比较落后，抗御自然灾害能力差，因灾返贫情况突出。经过近些年的努力，贫困地区生产生活条件有了很大改观，但要从根本上解决问题，还存在着很大差距。2003年的普遍灾情，使全省贫困人口净增了211万。今年夏季，我省信阳、驻马店沿淮地区和三门峡、洛阳等地区连降暴雨，部分地区还发生了泥石流，洪涝灾害十分严重，因灾返贫人口又会大幅增加。近几年，我省每年都有程度不同的旱灾、涝灾、风灾等，而贫困地区往往是首当其冲。农业基础设施脆弱，不少地方靠天吃饭的局面未能从根本上得到改变，扶贫工作就在这种与自然环境的抗争中不断地循环往复。四是经济发展不平衡，贫困地区的差异也很大。有的重点县抓住了发展机遇，加快了发展，加之有多年扶贫资金的支持，经济上去了，农民收入增加了，但仍享受重点县待遇。而有的非重点县，由于从来没有得到扶贫项目资金的支持，基础设施很差，农民收入上不去，贫困群众难以脱贫。许多省重点县比国家重点县还穷。这就没有真正体现扶贫的宗旨。
通过调研，更使我们感到，必须针对新时期、新阶段扶贫开发工作出现的新情况、新特点，进一步理清扶贫工作思路，创新扶贫和以工代赈工作机制，才能把以工代赈扶贫开发工作做的更好，促进贫困地区经济协调发展，推进社会主义新农村建设。
三、创新工作机制，促进贫困地区经济协调发展
党的十六大以来，党中央提出了社会主义经济发展要树立科学发展观，坚持协调发展和可持续发展的战略思想，并提出了建设社会主义新农村和构建和谐社会的目标；胡锦涛总书记提出扶贫开发是构建和谐社会的重要内容，是落实科学发展观的重要体现，是建设新农村的重要组成部分，是建设小康社会的重点和难点。去年底，范司长在全国地区工作座谈会上也提出了地区工作需要服务主体、影响主体，把虚做实、把实做虚，善于作事、多作善事的要求，并强调以工代赈扶贫工作要多研究政策，创新工作机制，使以工代赈资金起到杠杆作用。这些都为我们做好以工代赈工作指明了方向。结合我省进行调研的情况，我们感到在新的形势下，以工代赈扶贫开发工作，需要拓展思路、放宽眼界，在创新机制方面有许多工作需要去探索、去做。下面谈一点认识。
1、以工代赈工作要与贫困地区区域经济协调发展相结合。扶贫开发工作已开展了多年，贫困地区的基础设施已得到了较好的改善，绝对贫困人口也已大幅度减少，贫困群众的生活水平在逐步提高，温饱问题已基本解决。在建设社会主义新农村，全面实现小康社会的征途中，以工代赈要发挥带动贫困地区群众脱贫致富，促进贫困地区经济发展的重要作用。在项目安排上要集中资金，点面结合，突出重点，建设一些能带动贫困地区经济发展快、辐射力强的重要项目，使其发挥更好的规模效益。我省卢氏县地处豫西深山区，人口37万，地域面积4002平方公里，是一个国家重点县，农民生产生活条件很差，群众极为贫困。这几年，我们把以工代赈与全县经济发展规划相结合，紧密联系本县实际，充分挖掘群众脱贫致富的有效途径，大力培育新的经济增长点。先后投入三年的以工代赈国债示范项目资金900多万元，为贫困乡村的玉皇山、豫西大峡谷、九龙洞、双龙湾、白龙庙原始森林等景区及周边地区修建了45公里的狮瓦示范公路，大大改善了当地的基础设施条件，有效地促进了旅游业的发展，贫困区域逐步变成了旅游景区，逐渐形成了生态休闲游、民俗风情游、户外探险游3条旅游精品线路及13个景区，游客人数逐年上升，2006年吸引游客28万人次，当地贫困农民以旅游业为依托，大力发展第三产业，沿线建成农家乐宾馆300多家，给群众带来了可观的经济效益。使沿途深山区2万多贫困群众摆脱了贫困，走上了致富之路。在资金分配上，向经济发展薄弱地区倾斜。我省今年在反复调研的基础上，省委、省政府不久前下发了《关于加快商丘、信阳、周口、驻马店黄淮四市发展若干政策的意见》的决定，黄淮四市也是全省贫困人口集中的地方，重点县占全省的一半，贫困人口占全省的49.94%，经济发展较慢，我们准备将以工代赈资金适度向这些地方倾斜，以加快和促进全省区域经济协调发展。
2、要创新资金投入机制。以工代赈资金投入应当采取：“公开竞争，阳光操作，专家评审，择优确定”的原则，不能认为戴了贫困帽，扶贫资金跑不掉。在以工代赈扶贫资金安排上，就是要以项目定资金，项目选的好，就可多安排，项目选的不好，就少安排或不安排。要通过引入竞争机制，择优扶持，优胜劣汰，有进有出，将过去的“要我干”变为“我要干”，防止“等、要、靠”思想，通过改革创新来调动各方面的积极性。并明确项目的竞争标准，对那些群众受益大、吸纳劳动力多、辐射带动能力强、配套资金落实好的项目要大力给予扶持。对工作长期处于落后状态的要实行优胜劣汰，减少投资，增强危机感，调动积极性。
3、要创新绩效考评机制。以工代赈投放的资金到底产生什么样的效益，有多大的社会效益和经济效益，要有一个科学的考评机制。第一年如考评你的项目效益不好，第二年就不能再给你投入。项目资金的投入要进行量化指标，要真正体现农民增加收入和生产生活水平的改善。
4、要建立代赈系统干部考评和奖惩机制。建立各级代赈部门干部考评制度，对系统内干部进行定期的培训，组织一些外出参观学习活动，提高他们的业务水平和管理能力，每年应对系统内干部进行考评，将考评结果作为安排项目资金和管理费的参考，同时告知干部所在的人民政府，并提出奖惩建议，充分调动他们的工作积极性。鼓励干部艰苦奋斗，积极工作，多深入基层，调查研究，善于做事，多作善事，切实转变机关作风，为贫困地区群众服好务，为贫困地区的经济发展和社会主义新农村建设多做贡献。
四、几点建议
1、国家支持中部崛起的文件已正式出台，这是党和国家对中部地区人民的关怀，现在中部地区扶贫开发的攻坚任务，就是要解决深山区、石山区的部分群众的易地移民搬迁扶贫问题，建议国家在政策和资金上给予支持。
2、通过这次开展的“做好扶贫开发工作，促进贫困地区加快发展”主题调研，我们感到重点县的经济发展也很不平衡，省级重点县的基础设施普遍比国家重点县要差。因此建议：一是国家应研究对扶贫开发工作重点县实行动态管理；二是国家以工代赈资金应适量安排省级重点县。
3、以工代赈的项目管理费使用面较窄。建议适当扩大以工代赈项目管理费的使用范围。如实施和检查项目所用的汽车油料费、维修费和上报项目所用的差旅费等。
4、河南是一个人口大省，农村基础设施薄弱，自然灾害较多，农村贫困人口比重大。这些贫困人口主要分布在我省“三山两水”地区，即豫南大别山区，豫西伏牛山区，豫北太行山区，淮河低洼易涝区和黄河低滩区及黄河故道风沙盐碱区。这些地方自然条件很差，经济社会发展缓慢，基础设施薄弱，群众的生产、生活条件仍然很差，贫困地区群众脱贫致富的任务还十分艰巨。希望国家考虑河南作为全国第一人口大省，第一产粮大省及贫困人口多的因素，给予河南更多的支持。
