——关于信阳市以工代赈支持新农村建设的调研报告
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的目标和任务，既“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，具体规划了社会主义新农村的宏伟蓝图，充分体现了中央对“三农”工作的高度重视。中央加快推进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会的发展目标，特别是中部崛起战略和省委、政府出台的加快黄淮四市发展的若干政策，为信阳市更好地开展以工代赈扶贫开发工作、促进经济社会全面发展提供了机遇。
以工代赈作为扶贫开发领域的一项重要政策措施，多年来，通过建设乡村道路、农田水利、人畜饮水等农村小型基础设施工程并发放劳务报酬，对改善贫困地区生产生活条件、增加贫困群众收入、加快农村经济发展等起到了巨大的推动作用。根据以工代赈政策基础性、公益性、无偿性等扶贫开发特点和新农村建设目标要求，结合信阳实际，我们认为加强和改善以工代赈工作是当前建设社会主义新农村的有效途径。为此，我们就开展以工代赈工作、建设社会主义新农村进行了专题调研，现报告如下：
一、信阳市基本情况
信阳市位于河南省南部，大别山北麓，淮河上游，鄂豫皖三省结合部。总面积18915平方公里，人口793.3万人，其中：城镇人口232.4万人，乡村人口560.9万人，辖2区8县。2006年，全市生产总值586.3亿元，其中一产增加值164.6亿元；二产增加值231.0亿元；三产增加值190.9亿元，财政一般预算收入16.3亿元，农民人均纯收入3153元。信阳是一个典型的农业大市、工业弱市、财政穷市。
信阳市处于大别山北麓与淮河上游之间，南高北低，且地形地貌复杂，深山丘陵和水网河流众多，基础设施建设成本较高；处在亚热带向暖温带过渡地带，降雨量大，且时空分布不均，自然灾害频繁，非旱即涝，水毁严重；长期以来国家和省里将信阳作为传统农区来定位，在信阳布局和建设的工业项目极少，工业增加值极低；全市常用耕地面积852万亩，人均1.07亩，人多地少，且城市化水平较低，农村剩余劳动力转移困难；信阳是鄂豫皖苏区的重要组成部分，是落后的革命老区。
由于基础差、底子薄、起点低，自然灾害频繁，财政收入不高，信阳人民至今尚未摆脱贫困。目前，全市有8个扶贫开发工作重点县，其中国家级5个（固始县、淮滨县、商城县、光山县、新县），省级3个（罗山县、息县、潢川县），有71个重点乡镇，849个重点村。全市现有贫困人口56.2万人，其中人均纯收入低于683元未解决温饱的绝对贫困人口11.8万人。
二、信阳市以工代赈工作成效显著
自1984年我市开展以工代赈工作以来，由于制度健全，管理到位，先后建成以工代赈项目3693个，共完成以工代赈总投资162408万元，其中上级投资113140万元，市县配套49268万元。我市的10个县区、100%的贫困乡、村都相继享受到以工代赈政策带来的扶贫效益。建设了一大批乡村道路、农田水利、通信、电力、供水等基础设施工程、修复了大量水毁设施、治理了若干片区水土流失、发展了“种、养、加”扶贫产业等，取得了显著的经济效益和社会效益，为建设社会主义新农村打下了坚实的基础。据测算，20年间累计创造产业增加值在15亿元以上，每年增加农民收入在1亿元以上，累计向投劳群众发放劳务报酬6000余万元。20年间，共有10万余贫困人口通过以工代赈产业扶持而直接脱贫，有5万余贫困人口因领取劳务报酬而脱贫，另有20余万贫困人口因农业生产条件改善，丰产增收而脱贫。
三、社会主义新农村建设离不开以工代赈
（一）以工代赈有其自身优越性
在推进社会主义新农村建设的时代浪潮中，各地区、各部门，尤其是基础产业和公共服务部门，更多地开始关注和支持农村，工作重心逐步转向农村，一系列好政策也相继出台：如财政部在财政支农方面提出，“十一五”期间将较大幅度增加农业综合开发投入，着力加强农业基础设施建设，改善农业生产基本条件；交通部在农村道路方面提出，“十一五”期间将新改建农村公路120万公里，基本实现全国所有具备条件的乡镇、建制村通公路；水利部在农村生产生活用水方面，提出将优先解决1亿农村群众饮水不安全的问题，加快大型灌区节水改造和配套建设，实施中部地区低洼地排涝工程；农业部在农业生产方面，启动了社会主义新农村建设示范行动、粮食综合生产能力增强行动等“九大行动”，全面提高农业现代化水平，夯实新农村建设的产业基础。
不难看出，这些政策措施主要是从农村建设中大的方面提出的，而对于诸如乡村道路、过水桥涵、小型农田水利设施、小型人畜饮水设施、水毁修复等群众最关心、需要最迫切、社会效益最突出、地方政府又无力筹建的项目考虑的不够。而以工代赈作为国家对贫困地区扶贫开发的一种特殊方式，其资金主要用于贫困乡村公益性和基础性设施建设，具有资金量大、投资方式灵活、投资集中、针对性强、投资效益明显、受益人口较多、涉及范围较广，以及以工代赈对参与工程建设的群众发放劳务报酬等特点是其它资金所不能替代和比拟的，因为，以工代赈建设扶持的是基础中的基础。
（二）以工代赈要为新农村建设服务
对照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”新农村建设目标，我们认为要创新以工代赈工作方式方法，给以工代赈工作注入新的内涵，把以工代赈工作和社会主义新农村建设紧密结合起来，充分发挥以工代赈工作的扶贫开发特性，努力做到新农村建设和扶贫开发工作的双赢：
1、科学规划。推进新农村建设，应把科学规划放在首位。制定规划应充分考虑我市以工代赈工作实际，立足当前、把握长远、统筹安排，广泛听取基层和农民群众的意见与建议。按照方便农民、提升农村、发展农村产业的要求，因地制宜，合理规划农民居住区、产业发展区以及发展教育、文化、卫生等社会事业，并搞好年度建设规划与中长期规划的衔接，从基础抓起，分步实施，扎实推进。
2、增加农民收入。增加农民收入是检验新农村建设成效的核心指标。应通过调整农村产业结构，发展高效、集约、规模农业，因地制宜发展特色产业等，加快农村经济发展，落实好、利用好以工代赈劳务报酬发放政策，千方百计增加农民收入。积极拓宽农民增收渠道，发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，充分挖掘农业内部增收潜力；加快农村富余劳动力转移步伐，大力发展劳务经济，不断增加农民务工收入；鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，着力发展县城和重点镇，为农村转移富余劳动力创造更多的就业机会。
3、为农民群众办实事。新农村建设是一项系统工程，也是长期的战略任务。当前，应从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起。一是进一步解决交通问题。交通问题是制约农村发展的重要因素。应以方便农民进出、有利农村发展的农村道路和中小型桥涵建设为出发点。二是加大农田水利等基础设施建设。针对不同的地形地貌，建设相应的水利基础设施，如建设小型水库，提、电灌站，排涝站，拦河坝以及渠系配套等，做到节水灌溉和防旱排涝的综合利用。三是搞好环境整治。大力推进治水、恢复水系工作，加强对垃圾的清理、归集、处理，在有条件的地方积极推广沼气、生物质发电等清洁能源。四是完善新型农村合作医疗制度。加快乡镇卫生院的建设与改造，逐步完善农村卫生服务体系。加大公共财政对新型合作医疗的补贴力度，积极探索发展农村基本医疗保险。五是加快发展农村义务教育和农村劳动力技能培训。着力普及和巩固农村九年制义务教育，加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，提高农民的技能。
4、加大投入。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。应坚持“多予、少取、放活”的方针，重点在“多予”上下功夫。扩大公共财政，特别是国家以工代赈资金覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。引导金融资本和民间资本加大对农村建设的投入，实现投资主体多元化、资金来源多渠道。同时，在加快发展农村经济的基础上，通过农村自身积累加大投入。坚持节约、集约的方针，最大限度地提高资源、资金的使用效益。
就信阳市而言，社会主义新农村建设最重要、最迫切解决的是两件事：一是发展生产，促进增收。实践证明，没有农民收入的持续增长和较高水平就没有新农村，这是新农村建设的首要任务，也是物质基础。二是加强基础建设，缩小城乡差距。这里面的关键是抓紧改善农村交通落后的状况，解决农民行路难、出行难问题；抓紧农民安全饮水工程建设，尽快解决农村饮水不安全和吃水难问题；加强农村医疗卫生体系建设，发展合作医疗，落实大病统筹，抓紧解决农民看病贵、就医难问题；加快农村人居环境整治，尽快改变农村脏乱差状况，努力创造一个环境整洁、生态良好、生活方便的人居环境。
四、有关意见和建议
1、加大以工代赈资金的扶持力度，开创以工代赈工作新局面。经过20多年的工作努力，我市的以工代赈工作虽然取得了一定的成绩，但由于我市基础差、底子薄、起点低，自然灾害频繁，为我市下一步实现全面解决温饱，缩小贫富差距，提高贫困群众自我发展能力，进而实现社会主义新农村的目标，带来了更大的困难。现阶段，以工代赈工作又呈现出一些新的变化：就是贫困人口分布呈现点(849个贫困村)、片（特殊干旱贫困片区）、线（沿山沿淮贫困带）并存的特征；以工代赈投入的边际效应下降，脱贫成本增加；脱贫速度减缓；贫困群众返贫问题严重等。然而，进入新时期，国家以工代赈扶贫政策发生了变化，不但调整了以工代赈受益的范围和地区，而且投资方向和重点也发生了变化。但是以工代赈资金所发挥的公益性、基础性和社会性的作用是其它资金所不能替代的，因此，在现阶段，应加大以工代赈资金的扶持力度，并进一步强化集中连片开发的思路，不撒胡椒面，全力为社会主义新农村建设服务。
2、拓宽以工代赈行业投向，加快我市新农村建设步伐。充分考虑信阳作为革命老区的特殊性，以“革命老区”的历史光环，获得争取更多优惠政策的条件。同时，参照中央对革命老区的扶持政策，在资金安排、发展教育、项目布局、资金配套等方面都应给予大别山老区特殊的政策倾斜。根据我市气候条件、地理地形及市情特点，结合新农村建设具体要求，在充分调研的基础上，我们认为，我市经济相对落后，基础设施薄弱，农村公路总量不足，通达深度不够，抗灾能力差的问题依然突出。因此，加大以工代赈对农村道路、农田水利等基础设施的投入，仍是现在乃至今后相当长一段时期内以工代赈工作的重中之重。但由于我市各县县情不同，经济发展水平各异，我们应本着“因地制宜、实事求是、突出重点、注重实效”的原则，对各县有重点的加大投入和扶持，并拓宽以工代赈行业投向，唯如此，才能加快我市新农村建设步伐，使之又好又快地发展。
针对各县不同情况，有重点地加大投入和扶持。一是应继续加大对商城、新县、淮滨等县交项目的扶持力度。新时期的农村公路建设不仅要实现“通路”，而且要实现“通车”，形成“路通车通”，做到人到家门、货到村头的运输格局。对许多“断头路”、“连接桥”等应作为今后的投资重点；二是应适当扩大对光山、淮滨、固始等县农田水利项目的投入比例，力争做到粮油旱涝保收；三是配合社会主义新农村建设，拓宽以工代赈行业投向，参与农村新能源建设，如小水电、沼气建设等；四是增加对农村公共卫生和基本医疗服务体系建设的投入，发挥以工代赈扶贫的社会效益；五是支持农民职业技能培训项目建设，提高农民科技素质和职业技能，适应现代农业的要求，促进我市劳务经济的发展和壮大。
3、有计划地开展移民搬迁工作，促进社会和谐发展。我市自开展以工代赈工作以来，贫困人口的数量急剧减少，现有贫困人口大多居住在深山区、垄岗区、库区和低洼易涝区等生存环境恶劣的地方。他们生产生活条件极差，发展生产难，子女上学难，看病就医难，摆脱贫困更难，存在着一方水土养活不了一方人的问题。随着新一轮扶贫开发工作的深入开展，按原来的一般做法进行项目建设，不仅投入巨大，人均成本高，破坏生态环境，而且很难使他们从根本上摆脱贫困。在调研中，我们也发现，由于贫困山区生存环境恶劣，有经济能力的家庭开始外移，随着人口外移，以前的扶贫投资被闲置、浪费。从长远的角度及近年来一些地区采取切实有效措施来看，解决他们贫困问题的根本办法就是实行移民搬迁，从根本上解决少数贫困人口的生存难问题。
易地移民扶贫搬迁是一项复杂的系统工程，需要大量的资金投入，鉴于我市的财政现状远远不能满足易地扶贫搬迁任务的需要，资金应由以工代赈集中筹措，采取零星搬迁整体安置和整体搬迁整体安置的方式，有计划地分期分批进行，同时应对土地、基础设施、税费、户籍、教育等政策实行配套服务，确保易地扶贫搬迁工程顺利实施。
4、全面参与社会主义新农村示范村建设。为全面参与社会主义新农村建设，同时为避免以工代赈项目点多面广、分摊项目资金等不良现象的发生，按照“集中布局、集中资金、集中投向”的原则要求，结合新农村建设实际，在充分调查研究的基础上，每县确定一个重点村作为新农村建设的示范村，利用以工代赈资金进行集中投入和连续扶持，切实加强该示范村的农业和农村基础设施建设，加强小型水利设施建设和乡村道路建设，大力发展农村通讯，解决农村饮水困难和饮水安全问题，加快农村公共设施建设，充分调动农民的积极性，推动农业产业化，加快农业科技进步，持续增加农民的人均纯收入，努力达到投入一处，建成一处。
我市商城县结合本县实际，创新工作思路和方法，科学规划，统筹安排，把以工代赈工作与新农村建设紧密结合起来，突出重点抓示范带动，每年选择1－2个贫困村（2005年选择四顾墩刘小坳村、河凤桥赵棚村）作为试点，加大以工代赈资金的扶持力度，对村民组道路、安全饮水、学校、村级卫生所、广播电视、文化广场、公厕等建设进行全方位扶持，以点带面，收到了较好的效果，成为全市新农村建设的亮点。
信阳市以工代赈办公室
2007年6月
