最近，农经司到山西省汾西县和石楼县对政府支农投资整合问题进行了调研。这两个县在实践中探索的做法对研究政府支农投资整合很有启发，对其他地区也有很强的借鉴意义。两个县的主要做法与经验是： 1、从县情出发，选准支农投资整合的平台。汾西县位于吕梁山南麓，属黄土残垣沟壑区，大部分地区海拔800-1000米，是以旱作农业为主的农业县，是国家扶贫开发重点扶持县。汾西县根据本县自然资源条件的特点，采取了以生态坝系工程建设为载体，进行支农项目和投资整合的模式，将以工代赈、水利、农业、林业、农业综合开发、扶贫、畜牧、农村能源、交通等方面的资金统筹安排，以流域为单位，推进区域农业综合开发。具体内容是：在沟道，以坝系建设为基础，上游建设骨干坝，下游构筑淤地坝，沟边开挖排洪渠，拦洪淤地建设高标准农田；在垣面，以生态绿化为重点，实施退耕还林还草，发展泾流林业，改善生态环境；在下山坡地，以培育林果业为重点，营造核桃经济林，推行林粮、林经、林草间作复合经营，促进农民致富；在农家庭院，以沼气建设为纽带，建设“五个一”工程（一个沼气池、一眼旱井、一个日光棚、一个微贮窖、一个养殖圈），发展庭院经济，促进农民增收。通过上述举措，把治山、治水、修路与治贫、致富相结合，集中改善一个地区的农业生产设施和生活条件，转变农业和农村发展模式，实现经济发展与生态保护双赢。石楼县地处吕梁山西麓，地形复杂，是典型的黄土丘陵沟壑区，坡耕地占总耕地面积90%以上，水土流失十分严重，是靠天吃饭的山区农业小县，也是国家扶贫开发重点县，县级财政收入只有2000多万元。近几年，中央和省市对石楼县的各项转移支付资金和安排的项目比较多，他们紧紧抓住这个机遇，以扶贫移民新农村示范点建设为平台，将发改（以工代赈）、财政、水利、农牧、林业、农机、扶贫、文化、卫生、交通等部门的支农资金项目加以整合，配套用于“1城5镇81个中心村”的水、电、路、通讯、学校和医疗设施建设，发展农业生产，着力建设设施齐全、功能完善、产业发展、生态良好的移民示范新村，成效显著。 2、做好规划，统筹安排支农项目和资金。两个县明确要求，各相关职能部门的支农项目规划编制工作务必要紧紧围绕支农投资整合平台来进行，如汾西县要求各涉农部门紧紧围绕生态坝系建设来编制行业项目规划，石楼县要求各涉农部门紧紧围绕扶贫移民新农村示范点来编制行业项目规划，将相关支农项目和资金都规划到“1城5镇81个中心村”中。在上报同一年的项目计划时，尽可能把项目安排在同一区域内，以便集中整合。各部门要接受县整合支农投资领导小组的统一指挥，在建设项目和资金安排过程中互相协商，互相沟通，互相支持，明确建设顺序和范围，避免相互脱节和重复交叉，逐片、逐区、逐村地推进项目建设。 3、强化支农资金和项目的管理与监督。为规范支农投资管理，确保资金集中整合使用，汾西县近几年每年都将整合支农资金项目列入县重点工程，并确定项目领导和项目实施负责人，每两个月通过县电视台向全县人民通报工程进度情况，接受全县人民的监督，把各项工程建设成“透明工程”、“阳光工程”、“实绩工程”。石楼县在县财政局设立支农资金整合专户，专户由财政预算会计在国有商业银行开户，国家、省、市资金下达后，财政总预算会计及时从国库拨入支农资金整合专户。同时，坚持“五把关”，即严把项目整合入库储备关，严把资金项目安排关，严把工程质量验收关，严把资金管理报账关，严把项目绩效考评关。由于严把了各道关口，整合支农资金实施的各种项目不仅质量高，而且投资少，效益高。 4、加强领导，制订规章。为确保支农投资整合工作的顺利推进，两个县都成立了以县主要领导任组长和副组长，发改、财政、审计、扶贫、农牧、水利、林业等涉农部门一把手为成员的支农资金整合工作领导小组，制订实施了支农投资整合工作实施方案，明确了工作程序和工作办法，要求各支农部门和领导必须统一思想，提高认识，树立想大事、干大事、成大事、实实在在为群众办事的思想，树立大局意识和效益意识，按照“一个部门做一道菜，几个部门合做一桌席”的原则，真正把不同渠道的项目资金整合起来，捆绑使用，提高资金使用效率。 汾西、石楼县将支农资金整合使用后，形成了项目合力和资金合力，高效、综合、系统地改善了项目区的生产生活设施条件，加快推进了新农村建设进程。如汾西县从2002-2006年整合资金先后实施了堡落河、神底河、马沟河等10多条流域的生态坝系建设工程，形成了百里坝系长廊。工程总投资近1亿元，治理流域面积140平方公里，新建骨干坝25座，中小淤地坝152座，生产坝285条，新修和改善乡间道路、田间道路139.5公里，新增和改善沟坝地1.85万亩，植树造林7.6万亩，退耕种草3.75万亩，新建沼气及“五个一”配套工程4950户，全县4个乡镇109个自然村3.68万人口受益。通过上述工程建设，保持了水土，改善了生态环境和生产条件，实现了粮食自给，拓宽了农民增收渠道，促进了生态富民家园建设和农业循环经济的发展。石楼县小蒜镇教盆焉村过去是一个不毛之地，因其位于重要的交通干线岔口，石楼县将其作为整合资金移民建设新农村示范村。通过整合各渠道资金，建成平房110套，移民500人，铺设乡村道路6.5公里，解决了人畜饮水问题，同时还配套解决了村内电力、学校、电讯、卫生院及种养殖业，移民新住户当年就实现人均增收200元。 和其他地区一样，汾西、石楼县在整合支农投资工作中也遇到了一些困难，突出的是： 1、在整合资金过程中存在“违规”风险。两个县每年的支农项目范围较广，数量较多，涉及多个部门，由于各部门的工作具有系统性和计划性，项目建设地点往往不统一，满足不了整合资金的要求。在这种情况下，整合资金，有时要变更项目建设地点，因此在面对审计、稽察部门时，存在违规风险。 2、县里整合项目和资金的主动权缺失。目前县里所整合的项目，都是上级批准后的项目，即先批后整合，使县里整合项目的范围和数量受到限制。同时，县里所申报项目的审批结果具有一定的不确定性，如果所申报的项目不能得到上级部门的批准，或者上级部门批准补助的资金少于县里的申报计划，必然会造成项目资金缺口，使县里的“事前整合”的目标难以真正实现，只能做“事后”调整。 从汾西、石楼县开展支农投资整合试点的情况来看，效果是好的，要继续加大工作力度，把这项工作推向前进。 1、要强化县级开展支农投资整合的动力。在目前体制下，整合支农投资是一项费时费力、甚至是冒“违规”风险的工作。在这种情况下，县里开展支农投资整合工作无疑需要一种强大的动力。汾西等县早在被国家发展改革委确定为试点县之前就已经开展了支农投资整合工作，县领导整合支农投资的决心和力度都较大，这说明县里自发进行支农投资整合的动力是存在的。县里整合支农投资的动力在于：投资被整合使用后，在一定时期内，能够从整体上改善一个区域的生产生活设施和面貌，从而更容易出政绩。从千家万户农民来讲，由于各部门资金的配套使用，能够系统地解决他们在生产生活中存在的各种困难，因而也受到农民的欢迎。因此，只要把各项工作协调好，强化县级开展工作的动力，支农投资整合是能够取得实际效果的。 2、正确把握整合支农投资所处的阶段和工作重点。从汾西县、石楼县和其他试点县的情况看，支农投资整合基本上都是通过“重协调、定规章、选平台、订规划、抓项目、管资金”这几个环节和方面实现的，其内容大多涉及工作程序和工作方式方法的设计与调整。可以说，整合支农投资工作也正处于工作程序和工作方式方法的设计与调整阶段，不涉及体制和机制的重大调整。在现阶段的工作重点是：一是要大力宣传、推广整合支农投资的成功做法和经验。对各地在实践中摸索总结出来的做法和经验，要予以肯定，不要轻易否定，更不要横加指责，对好的经验要进行总结推广。今后可以在政府网门户网站开辟“支农投资整合”专栏，同时通过其他媒体做好宣传工作，并召开县级整合支农投资现场观摩交流会议，将已有成功做法和经验尽快推广到各县。二是要在“放活”上下功夫，调整和完善支农项目管理办法，在项目建设地点、建设顺序的确定方面，给予县级更大的自主权限，为县级进行整合支农投资创造条件。 3、降低县里申报项目的不确定性，促进“事前”整合。在整合资金过程中，将上级资金异地挪用的现象是可以在一定程度上避免的，那就是“事前整合”，即在规划和项目申报阶段就进行整合。但是，如果县里对上级支农项目的种类以及投资额不清楚，县里就会盲目上报项目，导致项目申报“成功率”不高，这时“事前”整合就难以达到预期效果。因此，在每年的国家支农投资方案出台后，要尽早将年度政府支农投资指南向社会公布，同时也要督促各省（区、市）根据该指南因地制宜地编制本地区的支农投资指南，使县里在申报项目时做到心中有数，提高项目申报的成功率，并在此基础上进行“事前”整合。 4、加大对试点县的支持。调研中汾西县和石楼县反映，继续推进支农投资整合，他们最需要两方面的支持：一是给县里更大的项目和资金决策自主权；二是给县里的支农投资整合工作提供引导扶持资金。近两年，其他试点县也多次提出过上述需求。