内容提要：社会主义新农村建设需要与之相适应的财政体制作保障。本文以此立意，分析了1994年财政体制取向与新农村建设目标之间可能存在的冲突，评价了1998年以来财政政策性安排对于缓和农村矛盾、强化农村财政保障的积极作用，最后提出根据新农村建设要求，研究建立财政保障的长效机制的思路。
关键词：社会主义新农村，财政保障机制，财政政策
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次将建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村确定为我国现代化进程中的重大历史任务。要求在继续坚持“多予、少取、放活”政策的同时，加大对农业和农村的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化农村的基础设施建设和公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。这些内容必须以强有力的财政保障为前提才可能稳步实现。建设社会主义新农村目标的提出，意味着财政体制需要进行相应的改革。
财政是落实党和国家大政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段，一定的财政体制总是与一定的发展战略相适应的，一定的发展目标对财政体制的安排起着决定作用。财政体制既是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障，同时也是国家引导和实施发展战略的政策工具和手段。财政体制与发展战略之间的关系始终处于一种动态的适应过程中，当财政体制与发展战略的不匹配时，发展战略的实现就失去了物质基础和体制保障。农村问题的出现，首先与前一阶段的非均衡发展战略有关。从财政体制的角度看，主要表现为对农业、对农村基础性公共产品和公共服务投入的不足，基础教育、公共卫生以及基础设施建设的滞后或缺失是影响农业生产力、农村发展和剩余劳动力转移的重要原因。社会主义新农村战略的提出，标志着未来发展目标和取向上的重要变化，也是和谐社会、均衡发展、全面小康目标下的关键性内容，要求财政体制改革与保障机制建设适应这种变化，进行积极调整。
一、1994年财政体制的特征及对农村保障能力的基本评价
我国乡镇财政体制的沿革大致经历了这样几个阶段。传统计划经济体制下的农村，由于通过税收手段能筹集到的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，公共产品和服务的提供主要通过制度外供给来实现，财政保障力度非常小。1978年改革开放以后，提出了将重心转移到经济建设上来的发展战略，财政体制成为全面启动经济体制改革的突破口，财政体制围绕着如何通过带动传统体制的退让，引入市场化因素而进行着调整。1984-1987年是乡镇财政建设的初期，县对乡镇财政管理体制的主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”。这种财政体制在相当程度上是统收统支体制的延续。1988-1990年，随着乡镇政权的完善，我国重新核定了乡镇财政收支基数，实行了“核定基数，超收分成，多支不补，结余留用”的管理体制。这种体制掺杂了“分灶吃饭”的思想，但由于处在探索初期，许多利益协调的难度较大，分灶还非常不彻底。1991-1993年，为调动乡镇理财的积极性和减轻上级财政压力，实行了较彻底的“分灶吃饭”体制，即“核定收支基数，收支包干，递增上交或定额补贴，短收超支自理”。但由于这一时期财政总体实力过弱、财政体制内部关系混乱等问题突出，乡镇财政越来越依赖各种名目的收费来维持运转。
1994年的分税制改革是我国第一次按照市场经济体制框架要求进行的财政体制设计，其直接目的是振兴财政，寻求财权在“两个比重”上的迅速增长，以增强国家财政和中央财政的调控能力，对事权关系和支出的结构性调整没有大的触动。因此省以下财政体制的完善、农业发展和农村公共服务的保障等并不是改革的内容。分税制改革调整的重点是财政与经济之间、中央财政与省级财政之间的关系，对省以下财政关系缺乏明确的指导。实际运行中在中央财政集中财力的基础上，大部分省级财政又“二次”集中了财力，市级财政“三次”集中了财力，对基层乡镇实行“划分税种，核定收支，增收分成，短收自补”的管理办法。但乡镇财政税源零散且不稳定，组织财政收入的难度较大，财力薄弱，在省以下各级政府间的事权划分格局和支出划分格局没有大的变动的前提下，很难保障提供领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教科卫、计划生育等工作的公共服务。为了缓解这种矛盾，乡镇通过预算外资金——乡镇有关部门根据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和自行安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，和乡镇自筹资金——在乡镇政府预算内、外资金以外，按照国家政策和上级政府规定所允许的范围，自行筹集和安排使用的资金，主要包括乡镇企业上缴的利润、管理费，乡镇统筹资金，各种集资、捐款等，这两项缺乏严格管理和监督的制度外财政收入来保障农村的正常运行。
从上述财政体制演进及与农村发展的关系可以看出，改革开放以来的财政体制安排总体上是服从于非均衡发展战略的。在20多年的运行过程中，财政保障机制的主要任务是服务于经济建设，一方面保证“人吃马喂”的基本需要，一方面大力投入和支持企业发展、经济增长和城市建设。应该说，这种定位在体制的频繁变动过程中基本没有发生大的改变。至于这一阶段财政体制频繁变动的原因，主要是服从于整个经济体制由计划经济向市场经济转轨的要求，财政的退让是实现体制转轨的突破口和持续推动力。这种体制性变动直至市场经济体制基本框架确立，1994年实行分税制财政体制改革后，才基本稳定下来。对于这一阶段改革发展与财政体制的关系我们可以得出这样两个判断：一是发展战略与财政体制的关系基本没有变，非均衡的、以经济增长为主的发展战略决定着财政体制的基本内容，决定着财政保障的重点；二是改革进程与财政体制的关系一直处于频繁变动中，由于这一阶段体制改革的推进速度较快，体制转换的幅度较大，财政体制从传统资源配置领域退出的力度也很大，财政体制通过自身的频繁变动来主动和被动地适应改革进程的整体要求。 |
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